现代化建设千万条，高质量发展第一条。

“高质量发展是全面建设社会主义现代化国家的首要任务。”党的二十大报告指出“加快建设公正高效权威的社会主义司法制度，努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”，特别强调“加强检察机关法律监督工作”。

令人振奋的是，北京零点市场调查有限公司开展的全国检察公信力测评结果显示，近8年来，“全国检察公信力”得分数据变化整体呈现增长态势，“服务大局”和“及时高效”2022年得分为8年来最高。

党的检察工作欣逢最好发展时期，如何乘着中国式现代化的东风，驱动高质量发展引擎，践行人民至上的初心使命，驶向检察工作现代化的理想彼岸，新时代检察人始终孜孜以求，于细微之处践使命、显温情。对检察办案的管理即是如此……

创设“案-件比”践行“以人民为中心”

步入新时代，党中央提出高质量发展的时代命题。习近平总书记强调，要改进考核方法手段，既看发展又看基础，既看显绩又看潜绩。

“要以检察工作的高质量发展，服务保障经济社会高质量发展。”最高检党组审时度势，提出通过科学设置案件质量评价指标，优化检察业务管理，更好地发挥考核指挥棒作用，引领、促进全体检察人员自觉主动将党中央决策部署和习近平法治思想落实落细，以更优检察履职提升人民群众的获得感、幸福感、安全感。

“最高检创造性地提出‘案-件比’这一概念，通过强调案件经历的真实诉讼环节（即“件”），首次将人民群众的诉讼感受纳入检察机关案件质量评价指标。”中国政法大学法学院教授吴宏耀表示。

2019年，某省级检察院检察长在某市级院阅卷时曾当场责问：“这个交通肇事案中，承办人仅为了补充一张交通事故现场图，在未经讯问的情况下就径行退补，原因是什么？”

“主要原因是当时正忙着其他工作，有点来不及，所以想着先退回公安机关，等忙完这一阵再办结这个案件。”彼时，承办检察官的回答，从侧面反映出以往各地检察机关办案中还存在的退补、延期不规范等问题。殊不知这一退，公安机关再移送回检察院后重新计算检察办案期限，办案期限自动各增加一个月。

根据我国法律有关规定，司法机关办理一起刑事犯罪案件，一般会经历刑事侦查（含审查逮捕活动）、起诉、审判三个大的环节，就检察机关的办理环节来说，在人民群众比较熟悉的审查逮捕、审查起诉活动之外，还可能会经历诸如对不批捕案件或者不起诉案件的复议复核，对不批捕、不起诉案件的申诉和审查起诉阶段的退回补充侦查，延长审查起诉期限以及起诉后的撤回起诉等10多项依程序可以开展推进的业务活动。而这些程序内业务活动，一旦被激活、展开，对当事人来说还是他的一个“案子”，“案子”经历的司法程序越多、司法统计中的“案件”越多，司法资源耗费就越多，当事人陷案时间越长、讼累也越重。

为了督促检察官强化责任意识、提升司法能力，努力把工作做到极致，避免不应有的程序空转，2019年7月，“案-件比”质效评价指标开始在检察机关内部适用。“案-件比”以实际发生的“案子”与进入检察环节后经历若干程序统计的“案件”数量相比，考核首办负责、案结事了。三年多来，切实有效地推动着检察工作机制、检察办案作风的实质性转变。

“设置‘案-件比’质效评价指标旨在引导，当事人一个‘案子’，进入检察程序后，检察官能够首办负责，第一环节就努力‘求极致’，实现‘案结事了人和’的结果。”北京市西城区检察院检察官赵雯娜说。2022年初，赵雯娜审查批捕一件迷惑年轻女性以拍“卖家秀”付酬劳为诱饵骗财骗色的案件时，报案的被害人仅4名，但当她对犯罪嫌疑人两部手机中200G的数据资料梳理后发现，犯罪嫌疑人使用多个微信号，被害人可能不止4名，批捕后，赵雯娜继续梳理犯罪嫌疑人聊天记录、转账记录等证据，会同公安机关持续侦查，最终确认了13名被害人，涉案金额近4万元。该案在审查起诉阶段未延期、退补，从审查逮捕到判决仅经历了3个月时间，13名被害人的经济损失全部得到赔偿，纷纷向公安机关和检察机关致电表示感谢。

赵雯娜说，如果审查批捕后，不去自行补充侦查、引导公安机关继续侦查，“坐等”公安机关侦查完毕，一旦审查起诉时发现未侦查到位、证据不够，需要通过退回公安机关补充侦查、延长审查起诉期限等方式查明案件事实，这中间的“三延两退”就增加了5个办理环节，虽然这一办案方式并不违背法律规定，但办案效果并不好。而通过自行补充侦查，有时只是多占用三五天，但亲历了调查取证，对自己取的证据最清楚证明了什么、说明了什么，在法庭上指控证明犯罪时，对证据的把握更实，与律师辩论更自信。赵雯娜表示，目前自己已经习惯于收案后自行补充侦查，因为这一方式既能提升自身能力，也对办案质量更有信心。

与2018年相比，2022年检察机关开展自行补充侦查增加了260多倍，江苏省太仓市公安局浏河派出所四级警长秦宇恭颇有感触：“现在，检察官自行补充侦查的更多，引导侦查主动性更强、更加精准，与侦查人员的沟通交流也更加频繁，退回补充侦查数量大幅减少。”

科学的“风向标”撬动高质量杠杆

“科学管理如同滚石上山，稍一松懈就会前功尽弃，要把习近平总书记和党中央关于绩效评价和干部考核的要求抓实，把政治考核、业务考核融于一体，真正考出监督实效，考出能力素质，考出检察铁军。”最高人民检察院党组书记、检察长张军多次对考核工作作出指示。

2020年1月，最高检建立了以“案-件比”为核心、包含87项具体指标的案件质量评价指标体系，涵盖“四大检察”主要案件类型、主要办案活动、主要诉讼流程，以及立案监督、抗诉、纠正意见、检察建议等各类检察监督方式。

三年来，随着案件质量主要评价指标的不断优化，指标在引导各地提升办案质量方面发挥了重要引领作用，产生的积极效果日益明显。

以全国检察机关2022年检察业务数据为例，检察机关对行政裁判结果监督案件提出抗诉，法院审结后改变率为79.2%，同比增加7.3个百分点；对行政审判活动监督案件提出检察建议14477件，同比上升60.8%；对行政执行活动监督案件提出检察建议36439件，同比上升27%。行政检察工作积极推进，充分体现了能动检察，工作质量、效率、效果不断提升。

刑事检察方面，在不捕率、不诉率大幅上升的情况下，公安机关提出不同意见复议复核及对方当事人提出申诉同比分别下降41.2%、15.7%；不捕和不诉的复议复核改变率也均达到近年来最低。这表明检察机关不捕不诉案件质量在不断提升，通过公开听证、释法说理，让公安机关及案件当事人对检察机关的不捕不诉决定更加认同。

“从近几年我院的办案情况看，最高检针对刑事检察工作设置‘案-件比’、不诉率、不诉复议复核改变率等组合式评价指标，有效引导检察官办准办好办活群众身边的每一件‘小案’，办案过程中释法说理更加到位，减少了当事人因疑惑而申诉。”重庆市合川区检察院检察长杨洪广说。

张某因土地纠纷，将同村村民任某打成轻伤。“都是一个村的，采取严厉的刑罚手段，可能不利于弥合双方的矛盾。”考虑到案件因邻里纠纷引起，张某作案时系限制责任能力人，且被害人对案件引发和激发有一定责任，合川区检察院依法对其作出不起诉决定。

“决定作出，不等于案子就可以画上句号。”办理该案的检察官姜德明在与助理交流时谈到，被害人拿到不起诉决定书，对不起诉决定怎么看？有没有“心结”？……解决好这些问题，案子才算圆满。他们邀请侦查机关人员一起到被害人家中释法说理。“酌定不起诉，不是说他这个行为做得对”“冤家宜解不宜结”……一番耐心讲解下来，被害人理解了检察官的良苦用心。

而对于一些仅靠检察官办案说理还不足以被公安机关、当事人接受的可不捕不诉案件，各地检察机关办案人员自我加压，普遍开展公开听证。2022年，全国检察机关对拟不起诉案件、审查逮捕案件、羁押必要性审查案件分别开展听证90424件次、7247件次、1261件次。正是这样到位的工作，避免减少了复议复核、申诉等内生案件。

评价指标是检察办案的“风向标”，科学的“风向标”才能正确引领检察工作高质量发展。最高检在设置和修订主要评价指标过程中，始终坚持问题导向，突出管理的科学性，强调敢于监督、善于监督、勇于自我监督的要求，尤其是各项指标数值全部以比率形式体现，不再以具体数值评价办案质量。同时强调各项指标的组合运用，实现跨办案流程、跨案件类型的综合评价。

2022年，江苏省苏州工业园区检察院诉前羁押率、不捕率远低于全国，认罪认罚从宽制度适用率为86%，并非全国最高，但认罪认罚案件无一人上诉，律师参与率100%。

“少捕慎诉慎押刑事司法政策已经内化于心，指引我们办案做到‘三个效果’的统一。”苏州工业园区检察院检察长王勇说，该院在案件管理工作中始终高度关注各项指标的关联性，不孤立地看待任何一项指标，也不追求某一项指标的高低，而是追求一个合理的区间，并在最高检制定的评价指标基础上，又本地化增加了一些新指标，几个指标一起综合地运用，相互牵制、相互平衡，共同反映办案活动的质量、效率和效果，让全院的考核管理更加科学。

“经过长期的磨合，公安机关与检察机关的执法司法理念越来越统一，少捕慎诉慎押已经传导到公安机关，没有逮捕必要的就不再报捕了，提捕的案件就少了，因此不捕率较低。我们的目标一直就是做到该捕的捕、不该捕的不捕，通过办案切实保障诉讼参与人和人民群众的合法权益。”王勇表示。

持续优化的指标体系引领未来

办案工作要“求极致”，指标数据不能“求极值”。

“没指标不行，唯指标也不行。”前不久，最高检党组副书记、副检察长应勇深入广西壮族自治区调研检察工作现代化和案件质量评价指标体系运行情况时指出，促进检察工作提升质效，需要不断完善案件质量评价指标体系。

最高检第一检察厅主办检察官刘辰介绍，认罪认罚从宽制度全面实施之初，检察办案普遍存在不敢用、不愿用、不善用的问题，检察环节认罪认罚从宽制度适用率不高。最高检提出要坚持实事求是，积极主动担当，全面落实制度规定，同时在案件质量主要评价指标中设置“认罪认罚适用率”，推动各地检察机关用足用好认罪认罚从宽制度，一体落实少捕慎诉慎押刑事司法政策。随着各地检察机关认罪认罚从宽适用率迅猛增长，个别地方片面追求适用率，盲目攀比指标排名，造成数据畸高。最高检党组敏锐发现这一问题，提出对一些已经达到一定数量、已切实“做起来”的工作，不再简单做“量”的排序，而更要做实“质”的考核，引导检察人员把能力、余量放在促进犯罪嫌疑人真心认罪上，带动其他案件办得更好，推动该项制度行稳致远。

最高检案件管理办公室副主任石献智介绍，最高检共对刑事检察“案-件比”、认罪认罚适用率等13项指标设定通报值，当指标数据达到通报值后，就不再通报具体数据。

“案件质量评价指标体系的建立不可能一蹴而就。”石献智说，施行过程中，根据各级检察机关提出的意见建议，最高检及时研究改进，2021年9月对评价指标进行修订，去除过细、重复、不尽科学的部分指标，87项指标精简为60项。近期，最高检继续探索完善，开展实地调研、开通意见箱广泛收集吸纳全国检察人员意见建议，力求指标设置在迭代升级中更加科学实用。

社会调查制度是办理未成年人案件时，就未成年犯罪嫌疑人或被害人的成长经历、家庭情况、监护教育等情况作全面、细致的调查，为办案选择最恰当的处理方法提供重要参考依据。因其对办案具有重要的基础作用，最高检在案件质量主要评价指标中设置了“社会调查适用率”。

最高检第九检察厅厅长那艳芳告诉记者，实践中，有的地方检察院社会调查适用率存在失真，可能只是打了一个电话就记录一次，有的省份甚至超过了百分之百，各地普遍反映这一指标不够科学。另外，社会调查已经成为未成年人检察部门一项常态化的工作，不会因为不设置该指标就不开展这项工作。为此，建议在修订案件质量主要评价指标时去掉该项指标。

“最高检建立以‘案-件比’为核心的案件质量评价指标体系体现出从管理者的视角开始转向当事人视角。”中国人民大学法学院教授魏晓娜指出，虽然人民群众大多没参与到案件中，无法直观感受司法的实际效果，不过从整体数据上看，核心的评价数据向好，办案办得好，司法质效提高，当事人会直接受益，人民群众也会间接从中感受到。

“案件质量主要评价指标，一头连着检察管理、检察业务，一头连着人民群众对公平正义的感受，需要在实践中不断探索科学的方法和路径，以此实现科学运用，促进科学管理，推动检察工作高质量发展。”最高检案件管理办公室主任申国军表示，最高检将不断优化案件管理，围绕“优质高效办好每一个案件”，认真听取人民群众和地方检察机关意见，进一步抓实“案-件比”质效评价标准，持续优化指标体系，力求实事求是、科学合理。同时，不断完善检察人员考核机制，在考实、评准、用好上下功夫。（崔晓丽 曹颖频 窦彦峰）